本文系对LAO律师的《联邦法院禁止执行总统非法移民总统令》提到的联邦法官Hanen的诉讼期禁止令判决的进一步补充介绍。

在法官Hanen的禁令判决中，除了在第18～68页原告的起诉资格（standing）被详尽证明以外，【TF：恕在本文中没有介绍】还判断诉讼双方是否有实质性争议（merits）。

在总共123页的诉讼期禁止令判决中，从第72页开始，用长达41页的篇幅，法官Hanen论述了第一点：原告证明胜诉的可能。

本文将对这一点进行介绍。并另文介绍法官对其它几点（二、三、四）的论述。




上级法院（第5中院）先例要求，法官对于原告证明胜诉的可能，只要原告的诉状貌似有理（prima facie）就可以，而不需要证明己方胜诉的笃定性（certainty）。

在原告的若干诉求中，原告对DAPA（(DAPA - the Deferred Action for Parents of Americans and Lawful Permanent Residents总统行政命令）的合宪性进行了挑战。但是，法官Hanen谨慎地遵从规避合宪性这一原则（The Canon of Constitutional Avoidance）。不对合宪/违宪性进行任何论述。而是针对下面原告的另一个诉求进行分析。

• 原告（26州）的另一个诉求认为，被告（联邦）在推出DAPA执法条例（rule）之前，因为该执法条例不是对执法的具体定义而是立法，所以在推出之前应该走APA 法案（Administrative Procedure Act）明文规定的notice-and-comment程序，包括司法审查。
• 被告方认为，DAPA的确没有走notice-and-comment程序。但是，那是因为DAPA作为执法具体细则条例，不应该被司法审查。而且， APA法明文在特例里免除了DAPA这种条例的司法审查权。一句话，DAPA你们法院管不着。

如果原告的这个诉求无理，那么貌似有理也就自然崩溃。而如果原告的这个诉求找不出明显的错误，那么即便不去讨论合宪性，原告的诉讼貌似有理也能够成立。从而原告胜诉的可能也能成立，进而满足签署诉讼期禁止令的第一个条件。



i)        APA法案司法审查（Judicial Review under the Administrative Procedure Act第74页）

根据 5 U.S.C §§702，APA对两种特殊情况允许了司法审查

a person suffering legal wrong because of agency action, or adversely affected oraggrieved by agency action within the meaning of a relevant statue, is entitled to judicial review thereof

(1)    执法机关政策的最终性（Final Agency Action  第75页）

援引高院Lujan v. Defenders of Wildlife对于APA司法审查性的先例，被审查的执法机关政策必须是”final agency action”.

什么是Final？高院在Bennett v. Spear的先例中对此有两个要求

• the action must mark the "consummation" of the agency's decision-making process, it must notbe of a merely tentative or interlocutory nature; and
• the action must be one by which "rights or obligations have been determined," or from which"legal consequences will flow,"

从证据来看：

• 国安局局长命令部门立即在关押中和正在处理的嫌犯中，和即将递解出境的非法移民中开始找符合“合法化”移民政策的名单；
• 国安局设置了热线电话，鼓励符合条件的非法移民踊跃打电话咨询，并为这些符合条件的联系相关机构以防止他们被递解出境；
• 某些部门甚至被责令按期（有1个礼拜的、有90天的deadline）开始接受“合法化”的申请表
• 国安局并且开始分配人力物力资源以准备处理“合法化”的申请表
• 国安局公共网页上白纸黑字宣布、鼓励符合条件的非法移民与2/18/2015开始递交申请
• 国安局局长的指令里要求对DAPA的执行，跟已经执行了两年半的DACA同样处理。而DACA（Deferred Action for Childhood Arrivals）肯定是一个最终性政策。

【TF注:好不热闹，好不积极，好不努力！】

这不是一个临时性的行动。符合最终性的判断。


(2)    利益（The zone of interests第77页）

根据高院Lujan的先例，原告必须他（26州）被执法机关政策伤害的部分属于法律本来要保护的部分。”’zone of interests”。

这点很容易证明。从过去几十年里，有多起州对联邦关于非法移民的诉讼。为什么？因为联邦是唯一有权利和义务来通过移民政策，来保护50个州。50个州在移民方面，无能无力保护自己。根据联邦制，移民是联邦专属的管辖权。

高院在若干判例中已经承认州对移民政策的利益和关切。比如在Arizona V. UNITED STATES里，

The National Government has significant power to regulate immigration. With powercomes responsibility, and the sound exercise of national power over immigration depends on the Nation’s meeting its responsibility to base its laws on apolitical will informed by searching, thoughtful, rational civic discourse. Arizona may have understandable frustrations with the problems caused by illegal immigration while that process continues, but the State may not pursue policies that undermine federal law.

所以APA司法审查性的先例中的利益部分也得到证明。



(3)    司法审查的例外（Exceptions to Review  第81页）

即便满足前两个条件（final和interests），被告认为，APA法在特例里免除了DAPA这种条例的司法审查权。

根据APA，符合两个例外，司法就不得审查。

• 成文法方面，立法分支（国会）特别说明了不得审查
• 执法部门的自由裁量权（agency discretion by law）

另外，高院对免除司法审查先例的另一个判决法Heckler v. Chaney。一般地说，选择性地不执法，没有行动，司法没有审查权。

所以总共有三种不得审查的情况。

针对APA的的第一个例外，被告方没有提出任何成文法方面不得审查的证据。应该对本案不适用。

针对APA的的第二个例外，自由裁量权。高院1971年对自由裁量权来自Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe案。里面高院对不得审查的自由裁量权解释得很狭义。“applicable in those rare instances where statutes are drawn in such broad terms that in a given case there is no law to apply”.  针对无法可依所以司法不得审查自由裁量权这个说法，法官Hanen在下一章节<反驳司法审查例外>里对DAPA不是自由裁量权这点深入反驳。

针对选择性地不执法就没有审查权的情况。法官说，本次DAPA并不仅仅是选择性地不执法或者不行动，而是有了肯定性的行动（affirmative action）。不执法是不会把非法移民本来不会有的工作许可，社会福利号、合法居留等福利发放给这些非法移民的。不执法是不会侵犯那些法院经常被请求保护的权利和利益的（比如过去几十年州对联邦关于非法移民的诉讼）。从这些角度看，Heckler先例针对的选择性不执法不适用于本案。



(4)    反驳司法审查例外（If applicable, the Presumption is Rebutted第88页）

Heckler先例对免除司法审查是有例外的。高院在Heckler的附带意见中是这样叙述例外的:

the presumption may be rebutted where the substantive statute has providedguidelines for the agency to follow in exercising its enforcement powers. Thus, in establishing this presumption in the APA, Congress did not set agencies freeto disregard legislative direction in the statutory scheme that the agency administers. Congress may limit an agency's exercise of enforcement power if itwishes, either by setting substantive priorities, or by otherwise circumscribing an agency's power to discriminate among issues or cases it willpursue. How to determine when Congress has done so is the question left open by Overton Park.

即，当有成文法存在的情况下，免除司法审查的结论是可以被推翻的。

(a)    大量适用成文法（Applicable Statutory Scheme第88页）

INA（Immigration and Nationality Act）里具体，强制性的条款，已经使得所谓的“自由裁量权”没有太多空间。

法官指出，在现有成文法里，要求的都是递解。高院在Arizona V. UNITED STATES里也说的明白：“ICE officers are responsible for the identification, apprehension, and removal of illegal aliens.”。没有任何法律授权执法机合法化并奖赏工作机会、社会福利号给这些非法移民的。

国会对国安局在移民问题上的自由裁量权是具体的，而非广泛的。所以，用自由裁量权来托辞合法化并反过来奖赏非法移民是难以置信的。

这些DAPA要奖赏的非法移民已经在美国待了至少五年了。DAPA对国安局的执法工作并不是必需的。

在成文法里对递解非法移民的职责中，用的词是 “shall”。这和比较迁就的“may”不同。这至少表达了立法分支要求执法机关在此职责中有作为。

在Heckler中，高院对自由裁量权也作出了限制。自由裁量权不能无法无天到和现有法律抵触的地步。

Nor do we have a situation where it could justifiably be found that the agency has"consciously and expressly adopted a general policy" that is so extreme as to amount to an abdication of its statutory responsibilities.

而DAPA，不仅仅是选择性地不执法，而是变罚为赏，对抗现有法律。

因此，反驳司法审查例外的成文法条件成立。


(b)   回顾过去的暂缓处理决定（Past Uses of Deferred Action第100页）

被告说暂缓处理（DEFERRED ACTION）在过去几十年美国历史里有用到多次。而原告说，历史上的范围都小得多。法官对于量大量小不予置评。但是认为历史上有过执法分支的具体操作并不见得就是合法的。高院对此有过多次观点表达。比如在对杜鲁门总统的Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer中“执行分支历史上用过多次所以合法”表示过反对：

[past executive actions]..cannot be regarded as even a precedent, much less anauthority for the present seizure.

(i)      APA对产生新执法条例的规定（Rulemaking under the APA第102页）

诉讼双方都同意，DAPA是执法条例(rule)。执法条例的notice-and-comment程序在APA的约束范围内。APA只有两种特例免除了这种程序。被告认为其中之一对DAPA适用。但是，五院（法官的上级）曾经对这两种特例在US v. Picciotto中表达过特例需要被狭义解释这一观点：”APA’s notice and comment exemptions must be narrowly construed.”

只要DAPA是实质性的。那么必须要走notice-and-comment程序。所以下面的讨论将会集中在判断DAPA是否是实质性这点上。

在实质性的判断上，法官依赖五院（和DC巡回一致）的判断标准：

First, courts have said that, unless a pronouncement acts prospectively, it is abinding norm. Thus a statement of policy may not have a present effect: "a `general statement of policy' is one that does not impose any rights andobligations"
The second criterion is whether a purported policy statement genuinely leaves theagency and its decision-makers free to exercise discretion.

一句话，执法条例是否具体、是否有约束性。

1.       执法分支对DAPA的定性（The Government’s Characterization of DAPA第105页）

被告认为，DAPA是个指导性质的文献。法官认为这种定性不诚实。

• DAPA对非法移民的条件进行了定义（约束）
• 执法分支，在国安局的网站上对DAPA的定性是“initiative”。”On November 20, 2014, the President announced a series of executive actions... These initiatives include...”, “USCIS and other agenciesand officers are responsible for implementing these initiatives as soon as possible.” 根据法律字典，initiative是立法性质的。
• 法官引用了奥巴马总统说过的话：“But what you are not paying attention to is the fact that I just took an action tochange the law.”。所以，总统已经对DAPA的性质进行了定义：立法。

2.       DAPA对执法机关的约束性（Binding Effect第108页）

DAPA所批准的合法居留、社会福利号、工作许可很明显符合rights and obligations。

被告对DAPA的辩解是个案处理，没有具体的约束性。但是证据显示官员DAPA把每个官员的自由裁量权约束到最低：

• "Officers will be provided with specific eligibility criteria for deferred action." 有150多页具体的指令指示每个官员什么情况批准，什么情况驳回。
• 如果官员驳回申请，必须填写一个包括理由的标准单子，而不是每个官员自己的自由裁量权。
• 某些驳回的情况，需要官员得到上级领导的批准，才可以驳回
• 如果DAPA规定的不符合批准的条件，那么绝对没有可能被批准

所以DAPA在实质性的判断上，同时符合上面提到的两点标准。

3.       DAPA对现有法律的实质冲击（Substantive change in existing law第110页）

法官参考了DC巡回的另一个判断实质性的规则。看看此规则是否立法性质。

A rule is “legislative” if it “supplements a statue, adopts a new position inconsistentwith existing regulations, or otherwise effects a substantive change in existing law or policy”.   Mendoza v. Perez (DC Cir. 2014)

【TF：从上面叙述的很多点上，赏、福利、总统已经很清晰了，DAPA是立法性质的。此处不再赘述】

本部分结论

法官在第112页本部分结论中写道：

DAPA是立法性质。根据APA法第553节，必须走notice-and-comment程序。现有法律并无给予国土安全局（The Department of Homeland Security）执法上的如此自由的裁量权以至于它们可以把四百三十万移民“合法化”。相反，现有法律要求国土安全局把这些非法移民移除出境。国安局的这个DAPA政策，已经不再是执法，或者选择性地不执法的范畴了。此举会给联邦和各州带来巨大损失。即便这种政策是合法的，也必须走notice-and-comment程序。

法庭认为，DAPA在司法审查范围内，法院管得着。

DAPA未经必要的APA程序就得以执行，违反了APA法案。因此法庭认可原告证明胜诉的可能，从而满足诉讼期禁止令的第一条件。



Reference:

http://online.wsj.com/public/resources/documents/2015_02_17_texasvusa.pdf