在《 美国首席法律顾问 论 非法移民政策的合法性 》中，我们介绍了奥巴马政府是怎样为惠及多达四百万非法移民的总统行政命令辩护的。 在该行政命令发布一个月后，即去年12月中旬，宾州的一位联邦法官Judge Arthur Schwab在一个案子的判决书中，用附带意见（Dicta）的方式做出奥巴马政府的非法移民政策违反宪法的结论。 这个案子的被告是一个非法移民。他在05年的时候被送出境。后来再次非法进入美国。因为酒醉驾驶被逮捕。因为11月刚出的关于非法移民的总统行政命令。该法官认为他必须判断总统的行政命令是行政性质还是立法性质，并且该行政命令对被告有什么影响。在求证性质问题的过程中，他得出了总统行政命令是立法性质，并违宪的结论。 判决书总共38页。关于违宪的论证主要集中在18-22页中。虽然行政命令违宪不是核心判决（Holding），但这个附带意见对正在进行的24个州联合请求法院宣布奥巴马执行令违宪诉讼案有一定的影响（LAO）。本文主要对于这五页的思路进行简要介绍。 奥巴马总统的演讲 这位法官引入了一个新的证据：奥巴马总统去年11月20日对全体国民的讲话。讲话中，奥总为自己的行政命令辩护。说这是在国会无作为的情况下的没办法的办法。 这个讲话是针对全体国民的。总统在演讲伊始，用My fellow Americans来称呼听众的身份，但是总统很明显地把并不是国民的非法移民也包括到听众中来。有这么一段他说的针对非法移民们（you）的话为证： If you ’ve been in America for more than five years; if you have children who are American citizens or legal residents; if you register, pass a criminal background check, and you ’re willing to pay your fair share of taxes -- you ’ll be able to apply to stay in this country temporarily without fear of deportation. You can come out of the shadows and get right with the law . That’s what this deal is. 把非法移民混淆于全体国民是一个错误。但是一个更明显的错误是，总统呼吁非法移民响应行政命令。好像 响应行政命令就是 get right with the law了。等价行政命令于法律。这一点我们稍后会再次提起。 这位法官关于违宪有两个主要观点： 一、国会的不作为不能成为政府的执行分支违反宪法的理由 总统在演讲中把国会没有作为（即，没有及时通过法律）为理由为自己的行政命令正名。但是，Judge Arthur Schwab不同意。 宪法对于三权分立，三个分支各司其职的规定是清晰的。越权乱政，不管被越权方支持或者反对，都是违反宪法的。司法作为三权之一，责任在于释 法，自然在保证权力的分离和分立这点上责无旁贷。 法官强调，总统是政府的执行分支。不是立法分支。就算是国会真的是“不作为”，也不能作为总统越俎代庖的理由。更何况，所谓国会的“不作为”完全是总统自己的主观判断。何为作为，何为不作为？一个社会问题自产生，过多长时间（一天，一周，一年，五年，十年，二十年。。。？）仍然没有出台新法律就算成国会不作为？ 没有，没有一个普天下公共接受的标准。既然没有一个标准，就无法证明 “不作为”，更无法以此作为越权的理由。 法官为了批驳违宪，举了个针对非法移民行政命令的类比。浅显易懂，非常有意思： 假想，总统希望鼓励长期投资以振兴经济。国会通过的法律是long term capital gains征税20%。总统直接下行政命令要求IRS对这类收入只征税15%，也用和非法移民行政命令类似的理由（税法太多太复杂，IRS预算少，根本无法准确地收税。立法方面没有明确成文法指示在钱少的情况下该怎么办）。除非国会通过新法律。 法官说，非法移民的行政命令和IRS的假想例子同样都是违反宪法中的分权。 法官援引了一个高院的案例Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Bd.。在这个案例里，国会通过的法律侵蚀了宪法赋予执行分支的权力。高院保守派大法官们5：4通过了支持执行分支的判决。 Perhaps an individual President might find advantages in tying his own hands. But the separation of powers does not depend on the views of individual Presidents, see Freytag v. Commissioner, 501 U. S. 868, 879–880 (1991), nor on whether “the encroached-upon branch approves the encroachment,” New York v. United States, 505 U. S. 144, 182 (1992). The President can always choose to restrain himself in his dealings with subordinates. He cannot, however, choose to bind his successors by diminishing their powers, nor can he escape responsibility for his choices by pretending that they are not his own. Arthur Schwab法官援引这个案例中的附带意见来证明，三权分立下，不能越权，即便被越权的分支没有作为也不能作为越权的理由。 二、总统的这个行政命令不再是执法/行政范畴，而是立法范畴 总统领导的行政分支，在执法中，必然会在执行层面，细节上对于立法上没有具体（也不可能）明确的地方给予理解并执行。但是都必须禁锢于执法的范畴。而不能越雷池进入立法的范围。 Schwab法官引了另一个高院的判例Utility Air Regulatory Group v. E.P.A.中的一段话，来反复说明立法是立法，执法是执法这个道理： Were we to recognize the authority claimed by EPA in the Tailoring Rule, we would deal a severe blow to the Constitution’s separation of powers. Under our system of government, Congress makes laws and the President, acting at times through agencies like EPA, “faithfully execute ” them. U. S. Const., Art. II, §3; see Medellín v. Texas, 552 U. S. 491 –527 (2008). The power of executing the laws necessarily includes both authority and responsibility to resolve some questions left open by Congress that arise during the law’s administration. But it does not include a power to revise clear statutory terms that turn out not to work in practice. See, e.g., Barnhart v. Sigmon Coal Co., 534 U. S. 438, 462 (2002) (agency lacked authority “to develop new guidelines or to assign liability in a manner inconsistent with” an “unambiguous statute”). 总统的行政命令系统地定义了整个一具体类别的非法移民（绿卡、公民的父母，非法进入美国），都可以受益得到相当显著的权力（在美国境内工作等等）。这已经是在和成文法中的递解程序对着干了。 在美国首席法律顾问的意见中，人道主义是一个很重要的支撑了总统行政命令的价值观。但是，一旦这一类别的非法移民根据总统的行政命令开始了他们“合法”的居留以后，使得以后国会或者下任总统更加没有可能把这些父母们驱逐出境。否则将会出现极大量的人造的人道主义危机。所以，考虑到人道主义，总统行政命令事实上是立法系统性地使这一类人（占到美国总人口的1.33%）得到准公民的待遇和资格。 结论 因为宪法赋予了行政分支与执法的权利，而没有赋予行政分支与立法的权利，所以，总统的这个名为行政命令却是事实上的立法，违反了宪法。 宪法Article II Section 3...he (The President) shall take Care that the Laws be faithfully executed.... References Judge Arthur Schwab判决意见书 http://www.washingtonpost.com/news/volokh-conspiracy/wp-content/uploads/sites/14/2014/12/Juarez-Escobar.pdf 总统演讲记录 http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/11/20/remarks-president-address-nation-immigration
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